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黨建研究網>>《黨建研究》雜志>>2018年>>第9期

全面深入理解和推進
 本輪黨和國家機構改革

張 季

新時代面臨新任務,黨和國家機構設置和職能配置必須與統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局要求相適應,與實現國家治理體系和治理能力現代化相一致,必須按照習近平總書記關于黨和國家機構改革的系列重要講話精神積極推進。問渠哪得清如許,為有源頭活水來。這一輪黨和國家機構改革,力度之大、影響面之廣、觸及利益之深前所未有,是一場系統性、整體性、重構性變革,集中體現了習近平總書記關于全面深化改革的重要思想。積極推進黨和國家機構改革,宜從以下方面加深理解。

以加強黨的全面領導為統領。習近平總書記指出,無論我們對黨政關系進行怎樣的調整,有一條是不變的,就是堅持黨的領導始終是我們處理黨政關系的根本前提。要建立健全黨對重大工作的領導體制機制,加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導,優化黨中央決策議事協調機構,負責重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進。強化黨的組織在同級組織中的領導地位,理順黨的組織同其他組織的關系,更好發揮黨總攬全局、協調各方作用。更好發揮黨的職能部門作用,優化職責配置,加強歸口協調職能,統籌本系統本領域工作。統籌設置黨政機構,準確定位、合理分工、增強合力,防止機構重疊、職能重復、工作重合。推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革,推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,完善權力運行制約和監督機制。實現黨對一切工作的領導,必須從體制機制上、機構職能上把加強黨的領導落實到各個方面各個環節。

突出以人民為中心價值觀。人民群眾不僅是物質財富的創造者,也是精神財富的創造者,更是社會變革的決定力量,這是我們黨始終堅持的根本立場。我們黨以為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興為初心和使命,是全心全意為人民服務的無產階級政黨。黨的根基在人民,力量在人民,血脈在人民,要始終堅持立黨為公、執政為民,把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為黨的一切工作的出發點和落腳點。習近平總書記指出,要不忘初心,牢記使命,把人民利益放在最高位置,推動人的全面發展、社會全面進步。這次深化黨和國家機構改革,堅持人民主體地位,著眼于重點領域民生工作,在教育文化、衛生健康、醫療保障、退役軍人服務、移民管理服務、生態環保、應急管理、市場監管等人民群眾普遍關心的領域,加大機構調整和優化力度,組建了一些新機構,強化政府公共服務、社會管理職能,為建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度和公共服務體系提供了體制機制保證。

以國家治理體系和治理能力現代化為導向。深化黨和國家機構改革的首要目標,就是要構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。改革開放以后,我們黨曾經討論過黨政分開問題,目的是解決效率不高、機構臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題。對這個問題,當時我們黨的理論認識和實踐經驗都不夠,解決好面臨的國家治理體系和治理能力問題是探索性的。經過這40年,特別是黨的十八大以來的實踐,我們對這個問題看得越來越清楚、認識越來越深入了。這次深化黨和國家機構改革,對一些領域設置過細、職能交叉重疊的黨政機構進行整合,把一些黨中央決策議事協調機構的辦事機構設在政府部門,打破所謂的黨政界限,進一步理順黨政機構關系,建立健全黨中央對重大工作的決策議事協調機制,增強黨的領導力,提高政府執行力,以形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系和職責明確、依法行政的政府治理體系,全面提高國家治理能力和治理水平。

著眼于高質量發展的體制機制建設。習近平總書記指出,要重視打基礎、立支柱、定架構,注重解決事關長遠的體制機制問題,為形成更加完善的中國特色社會主義制度創造有利條件。這次深化黨和國家機構改革,對宏觀管理、市場監管領域的機構和職能進行了大幅調整優化,以充分發揮市場和政府各自優勢,努力使市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進,推動更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。這次改革強調,要減少微觀管理事務和具體審批事項,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,目的是通過改革實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰,讓各類市場主體有更多活力和更大空間去發展經濟、創造財富,實現資源配置效益最大化和效率最優化。

堅持從實際出發的辯證理念。機構改革要既著眼于當前突出矛盾,又為一些戰略目標預置措施,以適應黨和國家事業長遠發展要求。集中體現在處理好統和分、局部和全局、當前和長遠、大和小的關系。大部門制要穩步推進,但也不是職能部門都要大,有些部門需要的可以搞大部門制,但不是所有部門都搞大部門制,不是所有相關職能都往一個部門里裝,關鍵是看怎樣擺布符合實際、科學合理、更有效率。機構宜大則大,宜小則小,不追求“巨無霸”效果。比如,應急管理部是對國家安全生產管理總局的職責和國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、林業局、中國地震局涉及應急管理的職責,以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等13個部門的職責進行整合而組建,堪稱“超級部門”。但也有重新組建的國家廣播電視總局、中央廣播電視總臺,是從國家新聞出版廣電總局中分割出來的,從形式看是“小”了,但職責更清晰了。

調動中央和地方兩個積極性。發揮好中央和地方兩個積極性,始終是我們在處理中央和地方關系時把握的根本原則。既要推動中央層面的改革,又促進地方和基層的改革;既要維護黨中央權威和集中統一領導,這是保證全國政令暢通的內在要求,又鼓勵各地可以在一些領域因地制宜設置機構,適應社會管理和公共服務需要,充分發揮地方積極性。這次改革,地方各級黨委和政府首先要確保黨中央決策部署落到實處,省市縣各級主要機構設置必須同中央保持基本對應,不能搞得五花八門。同時,在總結一些地方改革試點做法的基礎上,這次改革提出了構建簡約高效的基層管理體制的新要求,盡可能把資源、服務、管理放到基層,保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦,努力實現讓群眾辦事“只進一扇門”,“最多跑一次”。明確提出,上級機關要優化對基層的領導方式,既允許“一對多”,由一個基層機構承接多個上級機構的任務,也允許“多對一”,由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。

堅持優化協同高效改革原則。優化就是要科學合理、權責一致,協同就是要有統有分、有主有次,高效就是要履職到位、流程順暢。優化協同高效,是這次改革的一條重要原則,也是衡量改革是否達到預期目標的重要標準。與以往歷次機構改革不同的是,這次改革更加注重系統性、整體性、協同性,強調統籌推進黨政軍群機構改革,既要解決當前最突出矛盾和短板,又要關注基礎性和長遠性的體制和框架建設;既要深化黨政機構改革,又要同步推進群團組織、企事業單位、社會組織的機構改革;既要進行機構調整,又要實現職能劃轉,改革的內在關聯性和互動性很強。優化協同高效三者之間相互聯系、相互促進、內在統一,優化是協同和高效的基礎,協同是優化和高效的支撐,高效是優化和協同的目標。“優化協同高效”這六個字,把握了深化黨和國家機構改革中的深層次矛盾和問題,蘊含著豐富深刻的機構改革思想,集中反映了我們黨對深化黨和國家機構改革規律性認識的新飛躍,對于機構改革有著長遠的指導意義。

堅持以問題為導向。全面深化改革,就是為了下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端,更好發揮我國社會主義制度的優越性,進一步理順政府與市場、政府與社會的關系,與新時代新任務提出的新要求相適應,與統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局相適應,實現國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出,要突出重要領域和關鍵環節,有什么問題就解決什么問題,看準的要下決心改,真正解決突出問題。當前,我們的一些深層次體制難題還沒有解決;一些問題反映比較強烈、看得也比較清楚,但由于方方面面的原因難以下決斷;還有一些問題,由于以往主要是調整政府機構,受改革范圍限制還沒有觸及。各地區各部門對全面加強黨的領導、全面依法治國,優化自然資源資產管理、生態環境保護、市場監管、文化市場監管等方面體制改革的呼聲很高。這次深化黨和國家機構改革就是站在新時代背景下,以問題為導向,突出重要領域和關鍵環節,在優化配置、協同推進上下功夫,在提高效率、規范職能上尋突破,有什么問題就解決什么問題,看準的下決心改,真正解決突出問題,既敢破敢立,又循序漸進,既消腫去臃,又激發活力,努力約束公權力的任性,努力降低公共管理的成本,構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。

以法治方式加以推進。改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。在深化黨和國家機構改革中,處理好改革與法治的關系非常重要。要堅持在法治下推進改革,在改革中完善法治,做到改革和法治相統一、相促進,既不突破法律紅線,又不簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革,依法依規完善黨和國家機構職能。要發揮法治引領、規范和保障改革的作用,不僅要同步考慮改革涉及的立法問題,通過立法修法的方式推動和促進改革,做到重大改革于法有據、依法依規進行,而且要通過改革加強法治工作,將改革的成果用法治方式加以固化,在構建起系統完備的黨和國家機構職能體系的同時,形成與之匹配的組織編制和法律法規體系。要在改革過程中對現行法律法規進行立改廢釋,加快清理與機構改革相關的法律法規,及時廢止已經不適應改革要求的法律法規,按照改革要求修改相關的法律法規,同時加快制定一批法律法規,將那些事關職責權限與組織編制的改革成果及時上升為法律規定。

從著眼國內事務到放眼世界大勢。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、總攬全局,開拓進取、積極作為,在外交領域提出和實踐了一系列新思想新理念新舉措,歷史性地提高了我國的國際地位和國際影響力,使我國前所未有地接近世界舞臺的中央,為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢創造了良好的外部環境。此前幾輪機構改革,主要都是針對國內事務變化作出調整。本次改革中,作為大國外交的重要手段,組建國家國際合作署、國家移民管理局是中國走近世界舞臺中央的重大戰略決策,讓外界看到我國正在放眼世界,全方位以“大國”標準審視自己,說明我們行政管理的范圍更寬了,服務的觸角更深了。組建文化和旅游部及中央廣播電視總臺,有助于提高國家軟實力、中華文化影響力和國際傳播能力。這些改革,將為構建人類命運共同體和推動“一帶一路”建設提供有力組織保障。

(作者為中共中央政策研究室副主任)

(責編:皮博、閆妍)

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